海南針對四大園區提出了“一園一策”的具體措施，具體措施中還有一些共性策略，既包括體制機制改革，也包括土地財稅等保障措施。四份文件均將鼓勵園區管委會進行法定機構改革措施置于前列，賦予園區管理部門相對獨立的事權、財權、人事權。

7月22日，海南省人民政府網對外公布了一份以“一園一策”支持博鰲樂城國際醫療旅游先行區、海口江東新區、洋浦經濟開發區和三亞崖州灣科技城發展的文件。

21世紀經濟報道記者注意到，雖然文件為四大園區設立“專策”，但其中有兩大共性措施，分別涉及事權下放與稅收留成兩方面。

文件明確，賦予上述園區管理部門相對獨立的事權、財權、人事權，鼓勵其通過設立法定機構改革體制機制，實施實行企業化、市場化的用人制度。加大財政扶持力度，尤其是2022年12月31日前，通過將稅收省級、市級留成部分全部獎勵給園區，專項用于支持園區發展建設。

在受訪專家看來，“一園一策”文件的出臺表明，海南自由貿易港的建設并非全島同步推進，而是在前述四大園區基礎上進一步探索“境內關外”的自由貿易港建設，這也意味著海南自由貿易港先行區態勢初成，亟需解決體制機制、土地財稅保障等共性難題。

四大園區先試行境內關外

在“一園一策”文件出臺前，島內專家就曾探討過如何推進海南建設自由貿易港。彼時，觀點主要集中在兩方面，即海南是應該全島同步推進建設自由貿易港，還是應該設立更多先行區（園區）試點探索建設自由貿易港。

作為后者觀點的堅定支持者，海南大學經濟與管理學院副院長李世杰認為，海南未來建設自由貿易港一定不是齊頭并進式的，一定是劃定幾大片區先行探索。

“現在看來，目前省里面基本上確定了東南西北四大片區。”李世杰告訴21世紀經濟報道記者，博鰲樂城國際醫療旅游先行區與洋浦經濟開發區有建設自貿試驗區的基礎，而海口江東新區和三亞崖州灣科技城則是由新興園區建設而來。

他分析稱，自由貿易港屬于典型的“境內關外”模式，如果全島推行自由貿易港，則意味著將島上所有人、貨物置于關外。全島成為自由貿易港，人與貨物流出都需要監管，會給人員流動和貨物流通造成很大負擔。

如果僅在前述四大園區試行自由貿易港政策，則不會出現上述負擔。按照李世杰的判斷，四大園區未來會成為海南自由貿易港先行區，與海南其他區域實現“隔離”。例如，在四大園區內消費，完全可以享受自由貿易港政策，但要批量銷售、轉售其他區域，就一定要受到監管。

他認為，國家全面開放的決心是堅定的，也希望在海南全面取消關稅，但不能一下子放開，一定要有緩沖區。“四大園區先試行‘境內關外’，其他區域就是緩沖區，未來會從四大園區向外有限滲透。”

中國國際經濟交流中心經濟研究部副研究員劉向東對此也頗為認同。他對21世紀經濟報道記者分析，海南目前在建設自由貿易港方面尚處于初級階段，在自貿試驗區建設尚未看出成績的情況下，試探建設自由貿易港的條件還不具備，一定要在有基礎的區域先行試點，以便試錯后相互借鑒調整。

另外，海南建設自由貿易港一定不是復制現有自由港形態，而是要添加更多中國元素。“一園一策”文件或許正是基于此，給予四大園區差異化試點探索的政策。

核心是營造一流營商環境

21世紀經濟報道記者注意到，盡管海南針對四大園區提出了“一園一策”的具體措施，但在具體措施中還有一些共性策略，既包括體制機制改革，也包括土地財稅等保障措施。

四份文件均將鼓勵園區管委會進行法定機構改革（博鰲樂城國際醫療旅游先行區除外，其已于2019年4月設立為法定機構）措施置于前列，賦予園區管理部門相對獨立的事權、財權、人事權。

所謂法定機構，是指依照法定程序設立、承擔公共政策執行職能或者公共服務職能、按照市場化模式靈活自主運作、獨立于政府序列之外的公共機構。

海南為何如此重視推動通過設立法定機構實現管理體制機制改革？

前海國合法律研究院秘書長謝永藝對21世紀經濟報道分析，法定機構的最大意義在于打破政府的條框和繁瑣程序，把政府原有的職能職權授予法定機構，讓法定機構擁有“政府職能”，但同時又可以按照“市場化、企業化”模式決策，運營、執行非常高效。而政府或管委會機構很難做到這點。

作為全國首個法定機構的前海管理局，在成立之初便承擔了各部門下放的112項行政審批服務，并享有非金融領域的副省級城市管理權限。其人員規模僅相當于一般行政區的20%-25%，真正實現了“小機構、大服務”的管理效率。

同時，通過獨立的用人自主權，前海管理局的每次招聘都吸引了大量高素質人才，有機關事業單位骨干、金融及其他業界的精英，也有素質優秀的海歸。

在李世杰看來，法定機構從根本上講是將事權下放，最終在四大園區營造投資自由、貿易便利的法治化、國際化營商環境。

海南省委書記劉賜貴曾公開強調，要改變過去依靠優惠政策吸引外資的策略，現在要多靠改善營商環境。外資企業對營商環境的好壞極為敏感，尤其重視資金的配置績效和安全預期。

李世杰認為，通過事權下放，才能將四大園區建設成為真正能夠用市場化手段調配資源的區域。與其他自由港相比，海南發展最大的優勢一定是探索自由貿易港，事權下放是關鍵一招。

另一項共性策略提出，2022年12月31日前，通過將稅收省級、市級留成部分全部獎勵給園區，專項用于支持園區發展建設。受訪專家認為，這也是支撐海南建設自由貿易港的關鍵一招。

劉向東認為，要探索建設自由貿易港，海南必須要在人、財、物等要素上給予四大園區支持，否則“巧婦難為無米之炊”。

李世杰則認為，就經驗來說，香港和新加坡自貿區的稅收都很低。海南如果想要形成類似優勢，必須解決這一劣勢。而海南通過稅收留成形式加大對園區的財政扶持力度，就類似于為園區內企業定向降稅。