新《環境保護法》自2015年1月1日正式生效，至今已實施一年余，該法出臺時曾被稱為“史上最嚴環保法”。一年來，新《環境保護法》效果如何?日前，6所高校的環境法學專家對該法實施情況進行了獨立第三方評估。
5月23日下午，首份《新〈環境保護法〉實施情況評估報告》出爐，該報告是由中國政法大學王燦發教授牽頭，由中國人民大學、蘇州大學等6所高校的環境法學專家組成課題組，對新《環境保護法》(以下簡稱新《環保法》)實施情況獨立進行第三方評估的結果。
評估報告認為，一年來，新環保法實施效果明顯，各項主要環境管理制度和法律措施得到有效執行和遵守，環境治理成效明顯。報告也指出了新《環保法》實施面臨的問題和挑戰，其中包括經濟下行壓力可能導致一些地方放松監管，一些配套法規出臺遲緩影響相關法律制度實施，公眾參與環境保護的途徑和方式不足，政府部門之間在環境保護監督管理方面缺乏協調配合和信息共享。
在環評審批方面嚴格把關
《報告》指出，雖然《環境影響評價法》實施已十余年，但環評制度的實施情況并不理想。“未批先建”現象普遍，導致這一問題的重要原因是地方允許項目“未批先建”，企業事后補辦環評手續，而且對此沒有處罰措施。在新《環保法》中，我國取消了補辦環評手續的規定。
該報告課題組成員之一、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，環保部門在環評審批方面嚴格把關，對報批的建設項目敢于說不。評估報告指出，國家層面批復項目環評文件159個，涉及總投資約1.5萬億元，不予審批項目21個，涉及總投資1170多億元。不予審批的項目占總數的13.2%，這是以前難以見到的比例。在各省級環保部門公布的209個“未批先建”環評違法項目中，有32%的項目未準許補辦手續。
馮嘉指出，調查顯示，2015年我國仍有北京、天津、內蒙古、江蘇、貴州等8個省、市、自治區、直轄市存在項目建設后補辦環評的問題。“有些地方環保部門對新《環保法》第61條與《環境影響評價法》第31條規定之間的關系沒有搞清楚，存在遇到處罰案例時仍適用老法的情況。去年年底環保部頒發解釋意見，明顯規定適用新法處罰，所以今年這種情況將明顯改善。”他說。
此外，新法規定了“按日計罰”“查封扣押”“環評區域限批”“行政拘留”“限產停產”等措施，嚴格執行此規定是新法實施一年來的亮點。《報告》指出，區域限批措施讓被限批地區政府感到壓力，查封扣押措施的實施遏制了“有令不行”，限制生產、停產整治、停業關閉措施實現了督促改正違法的功能，按日計罰措施在一定程度上使屢罰不改的違法者付出沉重代價。
該報告課題組成員、中國人民大學法學院教授竺效表示，一年來，環境保護部使用環評區域限批占9年來限批總數的16.7%，各省級環保部門共使用環評區域限批125次，全國共實施查封扣押4191件，適用停產限產措施案件3106件，實施按日連續處罰案件715件，罰款數額56954.41萬元。經抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區甚至達到95%以上。犯罪案件移送措施成為環境執法的堅強后盾，極大地遏阻和制裁了嚴重環境違法與環境犯罪。2015年全國范圍內實施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環境污染犯罪案件1685件，有效打擊了環境犯罪行為。
此外，報告統計，2015年環境保護部共約談了16個地級市(自治州)和2個縣的地方政府負責人。在地方層面，多個省級環保廳也開展了對所屬市(區、縣)一級政府的約談、督察。各地共對163個市開展了綜合督察，對31個市進行了約談，對20個市縣實施了區域限批，對176個問題進行了掛牌督辦。
2015年環保綜合督察工作的一大亮點是環境保護部在對貴州省黔東南州、黑龍江省哈爾濱市和四川省內江市開展環境保護綜合督察后，將綜合督察報告全文向社會進行公開，并強調“黨政同責、一崗雙責”和“終身追責”，促使各地黨委一把手開始注重著手解決環境問題。環保督政問責制度的實施，不僅對被約談和督察地方的環境保護工作產生了推動作用，對其他尚未被約談和督察的地方黨政一把手也產生了一定的警醒作用。
環境公益訴訟成本過高
新《環保法》實施第一年，最高法公布數據稱，我國共發生了53起環境公益訴訟，但從整體環境污染狀況來看，提起環境公益訴訟案件的比例較低。課題組對53起環境公益訴訟案件中的42起進行了完整案情統計，其地域分布不均衡，沿海地區較多，中西部地區相對較少，但有12起均發生在貴州。
馮嘉指出，環境公益訴訟案件在新《環保法》生效后并沒有大量出現，參與起訴的社會組織也不多。原因在于新法對起訴主體資格的限制太嚴、環保社會組織提起訴訟能力不強，起訴范圍限于環境民事訴訟。“要發揮環境公益訴訟在環保方面的作用，需要將起訴對象和范圍擴大，起訴資格放寬，并健全公益訴訟保障機制。”
在過去的一年中，環境公益訴訟成本過高問題格外突出，一定程度上影響了民間環保組織提起訴訟的熱情。馮嘉舉例稱，去年有地方出現了標的額1.6億元的環境公益訴訟，法院收取的訴訟費高達250萬元。“按照現行法規，訴訟費一般由原告預付，對于民間環保組織來說，負擔著實不輕。此外，原告提交的鑒定往往也需要環保組織自掏腰包進行。”馮嘉坦言，去年6月，江蘇出現了多個環境公益組織拒絕就某起環境違法案件提起公益訴訟，最終由地方檢察院提起訴訟的情況，主要原因之一就是因為訴訟成本過高。
中國生物多樣性保護與綠色發展基金會秘書長周晉峰表示，基層政府的態度是最根本的問題，也是環境公益訴訟案件少的真正原因。
在公眾參與環境保護監督方面，環境保護部門的“12369”環保舉報熱線已經成為公眾參與環境管理的重要方式和途徑。對于公眾投訴，大多數熱線值守單位都非常重視，對投訴案件進行實地調查，并根據情況做出相應的處理決定，有效維護了公眾的環境權益。從舉報的數量上來看，新環保法生效后2015年的舉報量與2014年相比有一定下降，2014年環保部收到投訴1463件，2015年為1145件。
王燦發說，“12369”環保投訴熱線接到投訴后，由于反饋不及時或者沒能妥當地處理投訴，導致重復或者反復投訴和舉報。根據環保部公布的數據和信息，2015年全國1145件電話舉報案件中有18件查處完畢后未向舉報人反饋處理情況。
報告提出，環境信息公開是公眾參與和社會監督的必要條件，環境信息公開應當大力推動，并進行必要的考核，對不依法公開環境信息者追究責任。同時要敞開各種渠道讓公眾參與環保實施的監督，要充分利用熱線電話、網絡問政、聽證會、論證會、圓桌會議、居民代表參與執法檢查和案件調查、聘請專家參與環境糾紛調解等多種形式。
亟須制定相關配套制度
新環保法在2015年取得了良好的實施效果，但在經濟下行壓力之下，也面臨不小的挑戰和問題。報告指出，在許多地方地區環境保護與GDP保增長的矛盾仍然突出。“保護優先”和“預防為主”的原則尚未成為地方處理經濟發展與環境保護關系的指導原則，政府對環境質量負責尚無具體的追責程序規范，經濟下行的壓力可能會導致一些地方放松監管，使新《環保法》的“鋼牙利齒”變松變軟。
一些配套法規出臺遲緩影響相關法律制度實施。比如排污許可證制度和環境監測法規遲遲不能出臺，嚴重影響了排污許可證制度的實施和環境監測制度的完善。環境執法能力建設滯后也成為環境法治建設短板并影響新《環保法》實施效果，政府部門之間缺乏協調配合和信息共享限制了法律實施成效，公眾參與環境保護的途徑和方式不足，環境公益訴訟的對象和范圍有待拓寬、起訴主體資格限制需要放松等。
對此，全國政協社法委駐會副主任呂忠梅在會上指出，新《環保法》是一個綜合性很強的法律，需要有相當多的配套法律跟上，否則很多制度在實施過程就困難重重。
王燦發表示，《水污染防治法》《海洋環境保護法》與新《環保法》某些規定發生沖突，需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需盡快制定出臺;《野生動物保護法》《漁業法》需要盡快完成修訂，《自然保護區法》需要制定和頒布;在行政法規方面，國務院需要盡快制定出臺《排污許可證條例》和《環境監測條例》。
北京公眾環境研究中心主任馬軍提出，曝光、公開信息甚至處罰始終難以遏制企業反復環境違法，環境違法屢禁不止的核心原因是違法成本過低。有一些地方國企行政級別高于當地監管部門，且在稅收、就業等方面貢獻占比甚重，地方政府出于經濟考量，會選擇對污染行為睜一只眼閉一只眼。在馬軍看來，要從根源上整頓環境問責名單上的“常客”，還需行政、司法等多重發力。針對地方庇護的情況，可以充分運用約談機制，由環保部直接向省級、市級官員施壓，要求整改。而在監督方面，環保部也應繼續推進信息公開，比如向銀行提供違法企業資料，以阻斷這些企業的信貸支持，達到懲戒目的。
中國生物多樣性保護與綠色發展基金會秘書長周晉峰表示，新環保法確實為環境公益訴訟帶來了革命性的進步。但他同時指出，提起環境公益訴訟的環保公益組織仍面臨著“經費問題、專家問題、資格問題”。
